本篇的思考，是缘于最新出台的《安徽省行政规范性文件管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》全要素明确了各项工作机制，为在政务公开工作视角下，做好行政规范性文件管理工作提供了现实指导。

本篇讨论的行政规范性文件，主要是指以县政府（县政府办）名义下发的政府规范性文件。

随着政务公开工作的不断深化，网上建设标准化政策文件库，成为各级政府政务公开工作方面的重要任务，持续年年优化，达到尽力摸清文件底数，促进县域行政管理科学化规范化法治化的目的。在这一背景下，我县充分利用行政规范性文件“立、改、废”的历史成果，加以集成，持续更新优化政策文件库。在建库的过程中，文件的清理、报备、解读及公开网上与之对应的“政策+”栏目内容的规范梳理管理等一系列问题，陆续摆在了面前。这些问题紧密关联着行政规范性文件的管理工作。在与相关清理、备案、编号发文单位共同处理这些问题的过程中，经常发生对行政规范性文件定义的理解和认知的差异，甚至争论。若不能形成较统一的对行政规范性文件定义的理解和认知，将直接影响这项工作的推进效率和工作质量。

工作中，我们同发文编号及文件审查清理等相关业务部门反复探讨，通过认真学习《办法》《安徽省重大行政决策程序规定》等法规，结合各自的实际工作经验，理论和实践相结合，逐步理清了思路，对行政规范性文件定义的理解和认知及日常管理，形成了比较一致的共识和思考。

思考一、以县政府（县政府办）名义制发的带编号的文件，均属行政规范性文件范畴。一是我县的政策文件库初建时，就是以我县行政规范性文件集中清理结果为基础数据建设的。基础数据，依据“继续有效、废止、修改”三类清理结果，集中了2000年至2020年期间，以县政府（县政府办）下发的文件。清理时，下发给基层的清理目录，就来自发文编号单位的发文登记目录本。二是我县在处理公文编号时，是按照《国家行政机关公文处理办法》国发〔2000〕23号文件要求，在延用上级，保持一致的基础上（比如：亳政→蒙政），根据文件内函的不同，依次选择不同的文号名称。考虑文件内函全局性、单一性、长期性、阶段性以及是否经过合法性审查等依法程序的不同，分别编为“蒙政、蒙政秘、蒙政办、蒙政办秘......”等不同文号名称。三是结合以上两点，大家对《办法》中“由本省行政机关......制定并公开发布，......具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文”，这样表述行政规范性文件的定义，有了共识，一致认为以县政府（县政府办）名义制发的带编号的文件，均属行政规范性文件范畴。当然，诸如“请示”、“报告”“批复”等过程性文件另论。四是在文件清理工作中有一事例，拿出来与同志们探讨，或许对理解规范性文件的定义有所帮助。例：我们多次遇到清理机关对《蒙城县人民政府办公室关于调整蒙城县政务公开领导小组的通知》是否进行废止的询问，我们根据实际情况作出的答复是，该文件虽然是2017年制发的文件，但按照上级减少发文的要求，人员变动后，按照组成人员的对应职务，采取顺位的办法，将拥有相同职务的、新的任职人员，顺位进入到对应位置，承担对应的工作职责，持续开展工作，因而老文件继续保持有效，同类文件可参照执行。

思考二、文件“立、改、废”清理工作应该全覆盖，但向同级人大备案，可按“需要”进行，不必全覆盖。一是《办法》给了明确答复，提供了支撑。《办法》第三章（备案）第二十九条第五款：“行政规范性文件需要报送同级人民代表大会常务委员会备案的，按照相关规定执行”。其中“需要”二字，为基层备案工作在原则性的基础上，提供了零活性的政策依据。二是工作的实际状态就是按“需要”表现的。多年来，我们在年度管理政务公开网“政策+”下“行政规范性文件”栏目的过程中，就是按照年初或年底县司法部门（规范性文件审查机构）提供的年度备案文件目录进行的。我们的理解是，这些文件经过了司法部门严格的程序把关，满足了《安徽省重大行政决策程序规定》的有关要素，应该是较标准的行政规范性文件；县司法部门的理解是，没有经过合法性审查等程序环节的，没有列入备案序列的必要，这种做法与规范性文件的界定并不冲突，同时，也为基层备案工作提供了方便。三是基于上述两点，从“需要”出发，大家对行政规范性文件有了比较系统的认知。那就是：涉及长远规划、重大建设、重要民生事项的且经过合法性审查等程序环节的一定是行政规范性文件，他带有较强的政策性，备案是必须的。至于短期的、阶段性的、单项工作的等一般类的文件，根据重要程度，虽没有备案的“需要”，但也不能简单地就认为不是规范性文件，他仍属行政规范性文件的大范畴，只是没有备案的必要而已。现在明确了这一点，我们的工作便豁然开朗了。

思考三、文件解读也应该从“需要”出发，不必全覆盖。那些涉及长远规划、重大建设、重要民生事项，且经过合法性审查等程序环节、有较强政策性的文件，解读是必须的。而那些短期的、阶段性的、单项工作的、政策性较弱的或不含政策性要求的一般类的文件，可以不必件件解读。政策解读还是要紧盯助力优化营商环境，积极回应民生关切，把服务发展大局作重要工作方向，坚持用两点论、重点论指导解读工作，实事求是，学会弹钢琴。这样的态度也是符合上级整治形式主义，为基层减负精神要求的。

思考四、明晰政务公开网上“政策+”下的二级目录梳理及标准规范问题。现行的“政策+”下的二级目录有“按公文种类”“行政规范性文件”共2个。以我县为例，一是，“按公文种类”下有“蒙政、蒙政秘、蒙政办、蒙政办秘、其他”共5个三级目录。结合工作实践，我们认为在“其他”目录下，应录入“蒙政通”“蒙政公”等非“蒙政、蒙政秘、蒙政办、蒙政办秘”文号的文件或两办（党办、政办）联合下发的文件。我们理解的“其他”栏目中的文件，应该是与行政规范性文件定义的内涵虽有交集，但可以简化管理的文件。二是，现行的“行政规范性文件”二级目录名称，可修改为“行政规范性文件库”，与现在打开目录后表现的实际内容，保持一致性，有利阅读体验。

没有理论指导的实践是盲目的实践，新出台的《办法》及从2019年开始执行的《安徽省重大行政决策程序规定》，为我们在实际工作中加强行政规范性文件的管理，提供了理论指导引和政策保障。

2024年7月20日