1998年修订的《土地管理法》，最大的特点就是提出实行土地用途管制制度。但这个用途管制，主要是严格限制农用地转为建设用地，针对的是耕地“非农化”问题。 

针对“非农化”，对占用耕地从事非农建设的，要求落实“占补平衡”。针对“非粮化”，现在提出对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的，实行“进出平衡”。

怎么落实：要求县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施。 

怎么监管：提出自然资源部将通过卫片执法监督等方式定期开展耕地的动态监测监管，及时发现和处理问题，每年末利用年度国土变更调查结果，对各省(区、市)耕地“进出平衡”落实情况进行检查，检查结果纳入省级政府耕地保护责任目标检查考核内容。未按规定落实的，自然资源部将会同有关部门督促整改；整改不力的，将公开通报,，按规定移交相关部门追究相关责任人责任。 

惩治措施是：自然资源部办公厅《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》规定：对未能达到耕地“进出平衡”的地区，或者耕地流失数量较大的地区，将暂停新增建设用地审批。

对永久基本农田的要求是：主要用来种植粮食作物，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。如果现在种植的是棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变。种植粮食作物的，要求每年至少种植一季粮食作物，可采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准。

对一般耕地的要求是：主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下,可以适度种植其他农作物。

国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》针对粮食生产功能区，提出“四个不得”：一是不得擅自调整粮食生产功能区，二是不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施，三是不得违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，四是不得在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。

自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》针对一般耕地提出“五个不得”：一是不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；二是不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；三是不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；四是未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；五是未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出“四个严禁”：一是严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；二是严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；三是严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；四是严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

为解决过去占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼缺少处罚措施问题，新修订的《土地管理法实施条例》五十一条规定：非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。 

国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》提出：

将省域内高标准农田建设产生的新增耕地指标调剂收益优先用于农田建设再投入和债券偿还、贴息等。

相关农业资金向粮食生产功能区倾斜，优先支持粮食生产功能区内目标作物种植，加快把粮食生产功能区建成“一季千斤、两季一吨”的高标准粮田。

加强对种粮主体的政策激励，支持家庭农场、农民合作社发展粮食适度规模经营，大力推进代耕代种、统防统治、土地托管等农业生产社会化服务，提高种粮规模效益。

完善小麦稻谷最低收购价政策，继续实施稻谷补贴和玉米大豆生产者补贴，继续推进三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点。

积极开展粮食生产薄弱环节机械化技术试验示范，着力解决水稻机插、玉米籽粒机收等瓶颈问题，加快丘陵山区农田宜机化改造。六是支持建设粮食产后烘干、加工设施，延长产业链条，提高粮食经营效益。